近日，央视财经调查推出一期题为《农田里为何“长”出光伏电站？》的栏目，直指湖北某地光伏电站违规占用基本农田。在严守18亿亩耕地“红线”的大背景下，该节目一经推出，便上升成为光伏行业重大舆情之一，新能源用地问题再次被推到了风口浪尖。
事实上，光伏用地已经成为一个行业共性问题，土地资源稀缺、租金成本抬高、税费增加，都是当前光伏电站用地面临的挑战。但在用地“红线”面前，投资企业的土地合规要求愈发严苛。
在当前的行业背景下，尤其是在国土三调数据融合的过程中，光伏用地问题并不能一言以蔽之。
土地变更手续不及时的风险
针对上述湖北项目，该项目业主告诉光伏們，“项目土地手续合法合规”。据一位熟悉湖北新能源市场的行业主管单位负责人介绍，从流程上来看，“近几年来，湖北省所有的光伏项目申报时都需附带场址拐点坐标，所有的光伏项目都需要自然资源部门出具明确的用地支持意见。有些地块已经从基本农田调整为了一般耕地，但对应的土地性质变更手续未能及时更新，这个需要进一步与自然资源主管部门进行核实。就湖北省光伏项目而言，总体上是没有什么问题的。”
光伏們了解到，近年来，光伏项目在投资备案环节对前期手续、土地报批的完整程度要求越来越严格，不少省份已经将土地手续作为新能源指标竞配的前置条件之一。
“这个地块以前确实是基本农田，但是后续主管部门已经报批将该地块调整为了一般耕地，项目建设开发也通过占补平衡的方案开垦了其他耕地置换。”另一位长期在湖北负责新能源项目开发的央企业务负责人补充到，“老百姓手中的土地承包证明未及时更新土地性质，征地则按照调整后的一般耕地租金标准执行，老百姓可能是对此产生了较大的异议。”
2023年3月，自然资源部印发《关于支持光伏发电产业发展规范用地管理有关工作的通知》，文件明确禁止占用耕地，但同时也表示存量遗留项目可按批准立项时用地预审和用地有关意见执行占用耕地。但湖北上述项目建设、完工于2021年，彼时执行的用地文件系国土8号文，光伏项目是可以占用一般耕地的。
从光伏們了解到的情况来看，该报道中指出的光伏占用基本农田一事，核心原因大概率是政策调整下的手续更新不及时导致，当然，最终结论还需等待相关主管部门的调查。
“报道里直指光伏电站占用高标准农田，但做过项目开发的都知道高标准农田或者基本农田是光伏用地红线，碰都不能碰”，一位熟悉光伏电站开发情况的行业人士认为，“湖北该项目投资企业也是行业的资深企业了，不太可能会犯这样的错误”。
事实上，类似的情况不止一例。2020年，某社会媒体报道榆林某央企光伏施工，推平毛乌素沙漠千亩林草地、占用牧草地等，将光伏行业推到风口浪尖，引起了社会大众的强烈反响。然而，在经过国家林草局、陕西林草局等主管部门月余细致调查后，发现项目被指“推平草林地”、“砍伐10万株杨树”一事不实，并且该项目前期21项手续完整。
其中的问题在于，所涉土地性质尽管在当地县市为“牧草地”，但在国土资源部、国家统计局、国务院第二次全国土地调查领导办公室公布的《关于第二次全国土地调查数据成果的公报》中，项目所占地块类型为未利用地，相关数据未能及时融合，故存在土地性质不一的认定。
但是，一番波动之下，对投资企业而言却带来不容小觑的伤害，项目停工、窝工损失甚至是项目不能及时上网导致的电价下调等经济损失无法估量。
然而，更多的光伏项目在政策变更时，新老政策不一甚至会面临被拆除或者违规的风险。
政策变动正成为光伏用地最大的风险
在近十年的发展过程中，光伏用地的土地类型、标准以及项目相关手续的办理都在不断变化中，这导致了此前部分合法合规的项目被动成为“违规”项目，对于存量电站而言，用新规来判定既有项目已经成为当前光伏用地面临的最大风险之一，尤其是国土“二调”数据向“三调”数据转换过程中， 这一风险正在加剧。
以泗洪领跑者项目为例，2017年泗洪领跑者获批开建，2018年项目陆续并网。2022年，该项目由于占用行洪通道以及未依法依规办理水行政许可手续，受到生态环境保护督察组与淮河水利委员会的核查，被要求拆除。
然而，项目违规的追溯政策之一系2021年印发的《水利部关于印发河湖管理范围内建设项目各流域管理机构审查权限的通知》，彼时该项目已经建成2年之久。所涉企业表示，泗洪项目前期阶段，各企业都办理了相关手续，但政府部门的手续一时一变，“在当时能办理、能确认的手续都是完整的。企业在前期开发手续方面还是非常谨慎的，一些手续不完整的项目，宁愿拖一下也不会冒险去开工”。
同样是在2017年，山东省多个光伏项目因用地问题被要求拆除，投资商诉至法院后，证据显示所涉项目取得了各级主管部门的支持性审批意见或手续，政府也承诺了相关用地进行调整以符合光伏用地政策。
最终，法院判决项目违规并非仅投资商自身原因造成，政府应该承担赔偿责任。但是，这些项目最终还是被拆除，投资商在法院胜诉也难以拿到相关赔偿，甚至在诉讼期间的相关地块已经调整至合规也未能挽回损失。
在存量项目面临新老政策衔接导致光伏用地性质不一的同时，新建项目同样举步维艰。近两年来，各省已先后废止了超30GW的光伏指标，主要原因系光伏用地政策的变更，其中的部分项目因不满足实施条件最终不得不废止。
某被取消指标的光伏开发人员表示，“项目申报时一般农用地是可用的，但新规出台后，一般农用地停止备案，前期的开发费用几乎全部沉没。不是不想按期并网，主要还是土地手续办不下来。”
类似的案例比比皆是，某中部省份光伏项目开发人士告诉光伏們，该省份其项目在2022年申报的时候土地性质还是荒地，到项目面临开工的时候，为完成占补平衡考核指标，该地块被调整成一般农田，地方政府要求按照6-7万/亩全面积征收耕地占补平衡补偿费。
自去年以来，光伏行业用地政策出现了较大变化，农、林、渔、海等相关主管部门均有新政出台，光伏用地问题已经成为投资商当下最大的风险，无论是存量项目还是新建项目，新政背后的政策衔接、变动风险始终存在。
涉及到本次事件中的投资商也担忧道，“现在各地都有类似的问题，行业被搞的很烦，投资商已经不敢进行大投资了。”
中国新能源发展至今，用地已经成为最核心的问题之一。面对用地，新能源投资企业感受深刻，政策变更、新老数据融合会产生用地的合规性问题，新能源企业一方面应审慎最新的用地性质要求开展项目投资建设，另一方面也应梳理存量项目的各类合规手续批文，依法保护自身合理的“信赖利益”。
